田园综合文件 – 把脉粮食安全 多措并举稳住农业基本盘

编者按 我国粮食生产已经实现了17年连续丰收,粮食产量连续6年超过1.3万亿斤。虽然去年我国经济社会发展受到新冠肺炎疫情严重冲击,但粮食总产量仍达6.69亿吨,人均产量连续13年超…

把脉粮食安全多措并举稳住农业基本盘

编者按 我国粮食生产已经实现了17年连续丰收,粮食产量连续6年超过1.3万亿斤。虽然去年我国经济社会发展受到新冠肺炎疫情严重冲击,但粮食总产量仍达6.69亿吨,人均产量连续13年超过400公斤的安全线。
“手中有粮,心中不慌”,稳住农业基本盘,守好“三农”压舱石,保障粮食安全是重中之中。支持粮食生产的一揽子“组合拳”政策,从粮食产能、技术、收益和风险等五方面加大支持力度,多措并举综合施策,这对保障粮食安全具有重要的支撑作用。
加快完善重要农产品生产供给体制和格局
本报记者 李成刚
“要牢牢把住粮食安全主动权,粮食生产年年要抓紧。”2021年是“十四五”开局之年,确保粮食等重要农产品的有效供给,对于稳定经济社会发展大局具有重要意义。财政部、农业农村部近日联合印发通知,对2021年中央财政支持粮食生产的一揽子政策进行全面部署,从“藏粮于地”、“藏粮于技”、种粮补贴、优化粮食产业结构、防范粮食安全风险等5个方面统筹加大对粮食生产的支持力度,充分表明,国家对抓好粮食生产极端重要性的高度重视。
我国粮食生产已经实现了17年连续丰收,粮食产量连续6年超过1.3万亿斤。虽然去年我国经济社会发展受到新冠肺炎疫情严重冲击,但粮食总产量仍达6.69亿吨,人均产量连续13年超过400公斤的安全线。今年,粮食产量更是首次被纳入宏观经济调控目标,明确提出全年粮食产量要保持在1.3万亿斤以上,夯实粮食安全这个“压舱石”,是我们应对国际国内各种风险和挑战的强大底气。
不过,在保障重要农产品供给安全方面取得显著成效的同时,我们也应看到,在消费结构不断升级的背景下,由于生产结构调整滞后等原因,一系列粮食生产潜在的风险与挑战也日益凸显。中国社会科学院农村发展研究所产业经济室主任刘长全对中国经济时报记者表示,这些结构性的矛盾主要表现在以下五个方面。
一是片面追求粮食增产的农业生产结构与不断升级的食物需求结构之间存在错配,并且这种结构性不平衡仍在深化。如口粮有余与饲料粮短缺并存;普通粮食过剩与高品质、差异化粮食短缺并存。
二是重要农产品生产存在经济效益低下与竞争力不足问题。种粮收益较低,并且随着要素成本上升呈现进一步下降趋势,弃耕抛荒、粗放经营、降低复种水平等现象给粮食供给安全带来一定挑战。同时,主要粮食品种和畜产品国内外价格倒挂呈常态化,影响了国内生产,也使依靠持续提高托市价格激励生产的举措难以为继。
三是灾害与疫病风险突出,重大农作物病虫害时有发生,给重要农产品供给安全带来威胁。
四是重要农产品生产布局不平衡加剧了资源与环境约束。北方地区在全国粮食生产中的地位不断上升,全国粮食供需从“南粮北运”转变为“北粮南运”,粮食生产更加集中,其背后是耕地数量的不平衡变动,不利于发展生产潜能,加剧了粮食安全与重要农产品供给安全面临的土地资源、水资源约束,并限制了未来增产潜力。
五是重要农产品供给的对外依赖度显著增高。贸易逆差的范围和程度越来越大,进口来源地高度集中,新增净进口对国际市场新增供给的依赖度普遍较高,外循环风险在不同重要农产品之间高度不平衡,随着国际政治经济关系日趋复杂,加上新冠肺炎疫情的冲击,重要农产品供给的外循环面临更多不确定性。
中国农业大学经济管理学院教授何秀荣向中国经济时报记者表示,从国内粮食供给侧压力来看,我国已进入追求高质量发展阶段,随着人民生活水平的提高,对粮食品质、多样化和专用化的要求越来越高,但在一定静态时段内,粮食生产中存在产量与质量之间的“冤家规律”,即追求产品质量往往以牺牲一定单产为代价。因此,未来粮食生产的各种约束条件还在不断增加。“基于中国粮食安全的重要性、影响因素的未来动态以及扑朔迷离的国际大变局,只有强化粮食安全政策、立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而掌控经济社会发展的大局。未雨绸缪、紧抓不懈是保障我国中长期粮食安全的关键,应进一步完善和提高国家粮食安全的治理体系和治理能力,形成更好发挥市场作用的体制政策和长效机制。”
刘长全认为,重要农产品供给安全是关系国家经济发展、社会稳定和政治安全的重大问题,需要以产需再平衡为导向优化农业结构,处理好粮食生产“保产量”与“优结构”的关系,进一步平衡不同品种在供给安全上的风险,完善市场稳定机制和强化风险防控能力,还需要着力提升科技在保障重要农产品供给安全中的贡献。首先,实现农业产需再平衡,是有效保障重要农产品供给安全的基础。要依据各地区资源禀赋和比较优势优化重要农产品生产布局,扭转现行不合理激励结构下农业生产结构与生产潜能之间的偏离。
其次,粮食生产要扭转对产量的片面追求,从单一强调“保产量”向“保产量”与“优结构”相协调转变,以保障对高品质、差异化粮食及粮食制品的增长性需求。
再次,在强调重要农产品供给安全的背景下,积极主动利用国际市场和国外资源、充分发挥内外两个循环的作用,平衡重要农产品供给的对外依赖度。
最后,面对国内水土资源约束及重要农产品竞争力不足、经济效益低的问题,应致力于促进农业技术进步和绿色发展,提高生产潜能与竞争力,统筹保障重要农产品供给安全与可持续发展。
“组合拳”共同发力筑粮食安全屏障 
本报记者 林春霞
“十四五”规划纲要把增强粮食综合生产能力作为约束性指标纳入规划,并提出到2025年,我国粮食综合生产能力要超过6.5亿吨。这是我国第一次把实施粮食安全战略纳入五年规划。
今年作为“十四五”规划的开局之年,守好粮食安全这道屏障十分关键。特别是近日财政部、农业农村部联合印发通知,对2021年中央财政支持粮食生产的一揽子政策进行全面部署,统筹加大对粮食生产的支持力度。
“组合拳”环环相扣共同发力
此次支持粮食生产的一揽子政策主要包括落实藏粮于地、藏粮于技、稳定种粮补贴、优化粮食产业结构、防范粮食安全风险等五方面内容。在延续已有对粮食生产者收益保障政策外,更进一步突出了对粮食生产体系、产业体系能力建设的支持。
国务院发展研究中心农村经济研究部副部长程郁在接受中国经济时报记者采访时表示,这次专门针对粮食生产给出一揽子支持措施,体现了国家对夯实粮食生产能力、保障国家粮食安全的高度重视。一方面,支持措施高度重视藏粮于地和藏粮于技的长期能力建设,通过进一步加强高标准基本农田建设可以确保粮田的旱涝保收和高产稳产,加强黑土地保护、推进保护性耕作和轮作,增强粮田的长效可持续发展能力。另一方面,支持措施瞄准当前的薄弱环节,针对丘陵山区机械化应用难的问题和高端农机升级的迫切需求,提高了农机补贴比例;针对粮食初加工产业配套不足的问题,将粮食烘干成套设施装备等纳入农机新产品补贴范围;针对粮食主产区加工能力弱、产业链短的问题,将粮食产业园区和产业集群作为重要政策抓手,有利于粮食主产省健全完善粮食产业体系,提升粮食产业综合实力;针对今年以来自然灾害多发的问题,强调了救灾、灾后生产恢复与金融保险工作,从而有力强化了对粮食生产者的风险保障。
中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受本报记者采访时说,藏粮于地、藏粮于技,就是通过提高耕地的质量和农业科技水平,特别是提高种子技术来提高粮食生产能力。不管在什么情况下,只要我们有生产能力,就能守住粮食安全底线。
在李国祥看来,生产能力是潜在的,产量是现实的,要想把产能转化为现实的产量,需要调动地方政府和农民的积极性,需要这两方面力量共同发力。稳种粮补贴就是稳种粮收益,就能调动农民种粮积极性,这是一个长期的政策。而中央财政支持产业园和产业集群建设,资金主要是由地方政府支配,从而调动地方政府的积极性。
“国以民为本,民以食为天,粮食安全是最大的民生,保障人人有饭吃是粮食安全的根本。”中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来对本报记者表示,根据当前国内外粮食生产复杂严峻形势,国家对2021年中央财政支持粮食生产的一揽子政策进行全面部署,从粮食产能、技术、收益和风险等方面进行支持,多措并举综合施策,打的是“组合拳”,各项举措形成合力,对保障我国粮食安全具有重要的支撑作用。
加大财政支持力度将成常态
专家认为,此次中央财政支持粮食生产,其力度与往年相比更大,而且这种支持力度会成为常态。
程郁说,从具体的几项支持看,此次的支持方案具有明显的提标扩围特征。比如,高标准基本农田建设和黑土地保护性耕作实施面积分别比2020年增加了2000万亩和3000万亩,农机补贴范围进一步扩大粮食烘干成套设备,将粮食生产薄弱环节、丘陵山区特色农业生产急需的机具以及高端、复式、智能农机产品的补贴比例由30%提高至35%。
“结合今年强农惠农政策具体方案来看,在常规产粮大县奖励外,还增加了超级产量大县奖励,产粮大县粮食作物农业保险保费中央财政补贴比例较之前增长7.5%,并将扩大三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。”程郁表示,而且这是一揽子的综合政策支持方案,支持的范围也更广。
程郁认为,保障粮食安全是“三农”工作的首要任务。“十四五”规划明确了要“坚持农业农村优先发展”,对“三农”以及粮食生产重点倾斜投入将会加强。
“此次中央财政支持粮食生产力度比往年更大,支持面几乎涵盖了粮食生产的重要方面。”姜文来表示,财政加大对粮食生产的投入将成为常态。从历史脉络来看,我国对粮食生产的投入一直在加大。特别是今年在财政偏紧情况下,国家对农业特别是粮食生产投入不仅没有减少反而增加了,这是全局视野下对粮食生产的重要部署,这对稳定农业“压舱石”,实现“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局具有重要意义。
专家呼吁,下一步应尽快让资金落地,并增强资金发放的透明度和监管措施。
程郁指出,有效发挥好粮食支持政策效果,核心是要确保支持资金切实投入到粮食生产的过程中,落实到粮食生产主体上。因此,她建议,粮食生产资金的发放应建立与粮食生产活动、粮食生产主体的关联机制。增强粮食生产支持资金发放的透明度,通过公开、公示加强公众对实施过程的监督。完善粮食生产资金的绩效评估机制,加强对违规使用资金的惩戒力度,并通过事后评估不断优化政策过程。
姜文来表示,国家出台了支持粮食生产的一揽子好政策,农民期盼早日将好政策落地,能享受好政策带来的红利。下一步,应尽快让资金落实到位,并加强监管,使之尽早发挥作用。同时,各地结合实际情况,制定一揽子政策的实施细则,落实粮食安全党政同责要求,并对标责任进行评估,发现问题及时纠正,对没有落实好的要问责。
始终紧绷 粮食安全这根弦
本报记者 李成刚
粮食安全是国家安全的重要基础,习近平总书记指出:“要牢牢把住粮食安全主动权,粮食生产年年要抓紧。”但总体看,我国粮食安全基础仍不稳固,粮食生产结构性矛盾和不平衡问题依然严峻。去年受新冠肺炎疫情影响,18个国家陆续发布粮食出口禁令,洪灾、蝗灾频发也让公众对粮食安全的担忧增加,粮食安全问题成为人们关注的话题。
2013年我国首次提出“国家粮食安全战略”的表述,明确“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”。特别是党的十八大以来,国家粮食安全得到进一步强化,提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观和“红线论”“底线论”“饭碗论”。事实上,自新中国成立,党和政府始终把粮食安全放在发展战略的首位,实在是因为“手中无粮”的恐惧已经深深刻在5000年中华文明传承的历史基因之中。“吃饭是第一件大事”,将粮食安全的主动权牢牢掌握在自己手中,对中国经济社会发展和稳定具有至关重要的意义。
作为世界第一人口大国,70年来党和国家通过不断深化改革和对粮食安全政策的调控,中国成功解决了14亿人口的吃饭问题,走出了具有中国特色的粮食安全道路。当前的粮食安全问题,实际上已经不再是如何“吃饱”的问题,而是如何“吃好”的问题,是如何平衡一般粮食生产和人们对粮食品质、多样化和专用化越来越高的需求之间的矛盾,是在“确保口粮安全”的基础上熨平农业生产结构性不平衡问题。
尽管如此,巨大的人口体量决定了我国粮食安全不允许出现任何差错,农业是衣食之源,粮食是稳定之本。粮食问题从来都不仅仅是经济问题,美国里根政府的农业部部长约翰·布洛克曾放言“粮食是一件武器”。中国始终强调要保持90%以上的粮食自给率,是站在宏观和历史的高度,明确了粮食安全的政治意义。习近平总书记强调“‘米袋子’省长要负责,书记也要负责”,2021年中央一号文件提出要“扛起粮食安全的政治责任”,均为粮食安全的重要性和新高度做了注解。
随着粮食安全形势发生变化和新时期粮食安全工作的新要求,“十四五”时期,中国需要着力解决农业产业发展不平衡、不充分问题;解决粮食生产的资源消耗和环境约束问题;解决油脂油料和蛋白饲料严重不足需要大量进口等农业生产结构性问题;解决由注重数量向数量和质量并重,由注重生产向生产、加工、流通、需求并重等转型发展问题。要解决这一系列事关粮食安全工作的结构性、制度性隐患,我们还有很远、很艰巨的道路要走。
总之,实现由粮食生产大国向粮食产业强国转变,确保长期可持续的粮食安全,我们远未到可以放松警惕的程度。坚持最严格的耕地保护制度,坚守耕地红线,实施藏粮于地、藏粮于技战略,保护农民的积极性,大力发展农业科技、加强高标准农田建设,站在政治高度看待粮食安全问题,意义重大、责任重大。粮食安全是一项系统工程,只有树立危机意识和全局思维,才能真正做到“把饭碗端在自己手中”,才能在未来不会被吃饭问题“卡脖子”。

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